Reflexiones de un Presidente del Comité de Basilea

Discurso pronunciado por Stefan Ingves, Presidente del Comité de Basilea y Gobernador del Sveriges Riksbank, a la 19ª Conferencia Internacional de Supervisores Bancario, Santiago, 30 de noviembre de 2016.

Introducción

Buenos días y bienvenidos a la 19ª Conferencia Internacional de Supervisores Bancarios (ICBS).

Me gustaría comenzar agradeciendo a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile, y en particular a su Superintendente, Eric Parrado, por acoger la conferencia este año. La comunidad reguladora internacional agradece profundamente la organización y hospitalidad recibida. Es para mí todo un placer estar en Santiago en esta ICBS, que será mi última como Presidente del Comité de Basilea.

Quisiera aprovechar la ocasión para compartir con ustedes algunas reflexiones sobre el trabajo del Comité, su funcionamiento y labor, su Secretaría y su Presidencia. Tras casi seis años como Presidente del Comité de Basilea, creo que esta es una buena oportunidad para hacerlo.

Muchos de ustedes estarán expectantes por conocer el resultado de las deliberaciones del Comité en los últimos dos días, tal vez incluso más que por conocer mis propias reflexiones. En la segunda parte de mi discurso, resumiré brevemente los avances del Comité hacia la conclusión de las reformas de Basilea III, que evidentemente están sujetas al refrendo del Grupo de Gobernadores y Autoridades de Supervisión (GHOS), cuya reunión está prevista para enero de 2017.

Reflexiones sobre el trabajo del Comité de Basilea

Comenzaré con algunas reflexiones sobre el trabajo del Comité de Basilea.

En septiembre de 2013, el Banco de Pagos Internacionales (BPI) organizó un simposio con motivo del 25 aniversario del Acuerdo de Capital de Basilea I. Entre los ponentes estaban Paul Volcker y Peter Cooke, que desempeñaron un papel clave en los inicios del Comité de Basilea y en el diseño de la primera norma mundial sobre la suficiencia del capital bancario. Quisiera recordar algunas de las reflexiones de dicho encuentro y añadir algunas de las mías.

En cuanto a la labor del Comité de Basilea, me gustaría centrarme en cuatro retos futuros. Con ello no me refiero a los retos de reforzar las prácticas bancarias o mejorar la eficacia de la supervisión, sino a los mencionados por Paul Volcker y Peter Cooke a propósito de lo siguiente:

  1. La capacidad de lograr el consenso entre jurisdicciones con diferentes circunstancias y limitaciones;
  2. La mejor manera de comunicar e implicar a una amplia gama de partes interesadas en la labor del Comité;
  3. El equilibrio adecuado en términos de representación: ¿cuántos asientos debe tener la mesa de debate del Comité? ¿Cómo deben distribuirse entre países y cómo deben tomarse las decisiones?
  4. La comprensión de los límites inherentes a la actividad de normalización internacional.

En conjunto, los retos a los que se enfrenta hoy en día el Comité no son diferentes ni más complicados que a los que se enfrentaron Paul Volcker, Peter Cooke y otros muchos en 1988 cuando se alcanzó el primer acuerdo de Basilea.

Forjar acuerdos

Algo que los fundadores del Comité de Basilea tuvieron claro desde un principio fue la importancia de las concesiones. Como mencionó Peter Cooke en el simposio al que me refería antes:

«Para poder lograr algo es necesario que todo el mundo esté dispuesto a ceder algo».

Con este espíritu de compromiso es como se forjan acuerdos. Cada miembro del Comité de Basilea debe reconocer sus méritos en la consecución de acuerdos (aunque posiblemente ninguno quiera asumir plena responsabilidad).

Es importante destacar que ningún país o región obtiene en las negociaciones todo lo que quiere. Por separado, cada uno escribiría las normas finales de forma muy distinta. Pero como sabemos, el sistema financiero es de naturaleza mundial y está estrechamente interrelacionado entre jurisdicciones y regiones. Existe consenso generalizado en que los beneficios de pactar una norma mundial mediante el compromiso (haciendo pequeñas concesiones) superan con creces el coste del desacuerdo.

Permítanme hablar un poco más de estas concesiones. En ocasiones se cree que el acuerdo siempre ha de estar en el punto medio entre dos posiciones. Por ejemplo, si unos abogan por una ponderación por riesgo del 15% y otros del 5%, podría pensarse que el 10% es el acuerdo óptimo.

En mi opinión, esta idea es bastante simplista. Como dijo el poeta americano James Russell Lowell, sería como «tener un buen paraguas bajo un mal tejado». Si siempre se otorga la misma importancia a cada postura de la negociación, es probable que los resultados sean mejorables.

Antes bien, cualquier compromiso alcanzado por el Comité de Basilea debería basarse en la validez y la fortaleza de cada posición para alcanzar el objetivo del Comité de mejorar la estabilidad financiera mundial. Al negociar, nuestro reto es que los resultados sean razonables.

Comunicar e implicar a los grupos de interés

Comunicar el mensaje del Comité entre la comunidad supervisora amplia y el público en general también resulta crítico. Esta responsabilidad recae especialmente sobre el Presidente y la Secretaría del Comité. El reto más significativo es cómo informar de los avances y la dirección del trabajo del Comité mientras el trabajo esté en curso y no se haya alcanzado un acuerdo formal.

En tales circunstancias, es complicado hablar en nombre de 27 jurisdicciones y 45 organizaciones miembros (o 54 si incluimos también a los observadores). El margen para informar al público sobre la dirección general de los trabajos en curso sin adherirse a una posición de política concreta suele ser muy estrecho. En cierto sentido, esto se asemeja a los retos de comunicación de la política monetaria o las políticas públicas en general. Una complicación en nuestro caso es la dimensión internacional y la naturaleza técnica, a menudo compleja, del tema que nos compete.

Por ello, en ocasiones las comunicaciones del Presidente, por ejemplo con discursos como el de hoy, se dirigen tanto a un audiencia interna como externa. Puede ocurrir que la única referencia que haga el Comité a un tema concreto sea a través de un discurso, que puede convertirse así en su posición de facto. Si el Presidente o el Secretario General se alejaran demasiado de la posición central del Comité, otros miembros no dudarían en señalarlo.

Informar sobre los avances del Comité en el desarrollo de las normas internacionales es pues un cometido complicado -aunque esencial- de nuestro trabajo, pero no menos importante lo es llegar a los reguladores y entidades reguladas. El expresidente de Estados Unidos Ronald Reagan dijo una vez que:

 «lo más espantoso que se puede decir en inglés es "formo parte del Gobierno y vengo a ayudar"».

En los últimos años, el Comité ha recibido numerosas ofertas del sector bancario para ayudar a finalizar las reformas poscrisis, hasta el punto de que quizá lo más espantoso sería ahora decir:

«formo parte del sector y vengo a ayudar».

Dicho esto, entiendo que el Comité no pueda, ni quiera, operar en solitario. Las opiniones constructivas del sector son muy valiosas, aunque no siempre coincidan los intereses de los reguladores y de los regulados.

Con todo, el Comité debe llegar (y de hecho lo hace) a una amplia gama de partes interesadas. En ese sentido, las opiniones de académicos, analistas, participantes en los mercados, el sector público y el público en general son también contribuciones importantes a la labor del Comité. Prueba de ello es el amplio proceso de consulta que sigue el Comité para conocer las opiniones sobre sus propuestas.

Es indiscutible que la coyuntura política y económica influye en la elaboración de las políticas internacionales. Aun así, el establecimiento de normas para los bancos mundiales no debe considerarse una negociación comercial. La estructura organizativa del Comité y la independencia de su Secretaría ayudan en este sentido, alejándolos de consideraciones de carácter económico y político, lo que facilita la elaboración de las políticas y ayuda a centrase en los aspectos prudenciales a largo plazo. De lo contrario, las políticas estarían determinadas únicamente por consideraciones de carácter económico y político, lo cual podría estar reñido con  el diseño de políticas a largo plazo en pos de la estabilidad financiera.

Si bien este aspecto podría llevar a cuestionar la legitimidad internacional del Comité, creo que la independencia y transparencia del proceso normativo contrarrestan con creces estas preocupaciones. Además, el Comité acuerda las normas pero no tiene potestad legal para imponer su cumplimiento. Es decir, depende del compromiso de las jurisdicciones presentes en la mesa de negociación para implementar lo acordado. En 2012, el Comité introdujo el Programa de evaluación de la conformidad reguladora (RCAP) para promover la implementación oportuna y coherente de sus normas y mejorar la transparencia. Incluso en este ámbito, el Comité puede influir a través de la divulgación de información, pero no tiene potestad para exigir su cumplimiento.

Para ilustrar este punto, este año el Comité finalizará su primera ronda de evaluaciones sobre la implementación de la norma de capital basada en el riesgo. Todas las jurisdicciones miembros han sido evaluadas formalmente y se han identificado más de 1 000 desviaciones con respecto a la norma. La gran mayoría de estas desviaciones se rectificaron durante las evaluaciones, mejorando con ello significativamente la coherencia de la implementación normativa entre las jurisdicciones miembros.

Representación

Un asunto estrechamente relacionado con la comunicación y la contribución de grupos de interés es la composición del Comité. Entre todos los temas debatidos en el seno del Comité en los últimos 40 años, ninguno despierta tanto interés como este.

En sus orígenes, el Comité se concibió como una herramienta del G-10. Tras su ampliación en 2009 y más recientemente en 2014, el Comité es ahora mucho más inclusivo, y en mi opinión, más internacional.

Aunque su composición seguirá siendo un tema de debate recurrente, el Comité ha progresado mucho en ampliar su compromiso con la comunidad supervisora internacional. Por ejemplo, el Comité recibe periódicamente informes del Grupo Consultivo de Basilea (BCG), en el que participan 16 jurisdicciones no pertenecientes al Comité. Además, el Comité comparte sus documentos de trabajo con muchas otras jurisdicciones antes de adoptar o hacer públicas sus decisiones finales. La conferencia a la que hoy asistimos, en la que participan diversos grupos regionales, se promovió precisamente con ese motivo: difundir el mensaje del Comité e interactuar más ampliamente con la comunidad supervisora internacional.

De cara al futuro, creo que puede haber más margen para reconsiderar la mejor manera de equilibrar la representación mundial del Comité de Basilea en su tamaño actual con su capacidad de alcanzar acuerdos con diligencia. ¿Podríamos ampliar la representación internacional del Comité consolidando al mismo tiempo el número de asientos en la mesa de negociación? ¿Es adecuado el equilibrio actual de representantes regionales o podría mejorarse? Estas son solo algunas cuestiones que sin duda habrá que considerar en algún momento.

Normas generales frente a normas detalladas

Como he mencionado antes, la normalización internacional es una tarea peliaguda por diversos motivos. Nuestro objetivo es desarrollar una norma global y para ello tenemos que considerar una amplia variedad de perspectivas, con matices regionales, nacionales y a menudo estatales y locales. Todas ellas pueden influir en el acuerdo final.

Reconociendo estas diferencias, el Acuerdo de Basilea I se concibió como un «acuerdo a grandes rasgos», es decir, sin intención de recoger cada uno de los riesgos que afrontaban los bancos. En la tríada entre comparabilidad, simplicidad y sensibilidad al riesgo, Basilea I se inclinaba claramente hacia las dos primeras. Basilea II  inclinó la balanza hacia la sensibilidad al riesgo y su correspondiente complejidad. De hecho, también permitió mucha más discrecionalidad nacional, tanto a los bancos como a los supervisores bancarios. Las actuales propuestas de Basilea III intentan reequilibrar estos tres aspectos poniendo más énfasis en la comparabilidad y simplicidad, reteniendo al mismo tiempo un marco fundamentalmente sensible al riesgo. En líneas generales, la principal novedad de Basilea III posiblemente sea que no se basa en un único indicador de solvencia bancaria. Esto es algo que hoy en día no haría ningún analista crediticio, por lo que tampoco deberían hacerlo los reguladores.

Detrás de estos amplios giros del marco regulador subyace la cuestión sobre cómo fijar normas internacionales. El enfoque a grandes rasgos de Basilea I otorgaba a los supervisores nacionales un amplio margen de discrecionalidad en los aspectos no estandarizados. Esta discrecionalidad se permitía implícitamente con las amplias categorías de ponderación por riesgo. Los marcos de Basilea II y Basilea III adoptaron un enfoque más detallado que ampliaba el alcance de la normalización internacional. Además, se hicieron más transparentes los ámbitos donde se permitía la flexibilidad a través de la discrecionalidad nacional. Lo que intento recalcar con esto es que el objetivo de las normas internacionales no es estandarizar la cuantificación de cada riesgo en cada entidad. La normalización internacional tiene sus límites, que deben tenerse en cuenta a la hora de diseñar e implementar las normas.

En este sentido el Comité siempre se ha guiado por dos principios generales.

El primero es que las normas que desarrolla son normas mínimas internacionales, de manera que las jurisdicciones que deciden adoptar normas más estrictas se consideran conformes con el marco de Basilea.

El segundo principio es que las normas están diseñadas para bancos con actividad internacional. Aun así, en muchos casos las metodologías que presenta el marco de Basilea pueden aplicarse a la mayoría de los bancos. Esto queda reflejado en la extensa aplicación de las normas de Basilea en bancos de todo el mundo.

La finalización de las reformas poscrisis

Quisiera abordar ahora la finalización de las reformas tras la crisis. Como saben, el Comité ha pasado los últimos dos días trabajando para conseguir un acuerdo con el que finalizar dichas reformas. Hemos avanzado de manera significativa y ya se perfilan los contornos del acuerdo, que en líneas generales incluye los siguientes aspectos:

  • Un método estándar revisado para el riesgo de crédito. Este será más sensible al riesgo y más congruente con los métodos basados en modelos internos, y tendrá un impacto más neutro sobre el capital;

  • El marco revisado mantendrá en gran medida el uso de los modelos internos, pero con la salvaguardia de utilizar input floors (es decir, límites mínimos a los datos de cálculo) y revisiones al método IRB básico;

  • Un método estándar revisado para el riesgo operacional, que reemplazará los cuatro métodos actuales, incluido el Método de Medición Avanzada, basado en los modelos internos de los bancos. También creo que este método tendrá en general un impacto neutro sobre el capital, aunque sin duda habrá aumentos y descensos de los requerimientos de capital por riesgo operacional de los bancos según el caso;

  • Se introducirá un suplemento al coeficiente de apalancamiento aplicable a bancos de importancia sistémica mundial (G-SIB), que complementa su requerimiento adicional basado en riesgo;

  • Por último, creo que el paquete de reformas contendrá un output floor agregado (es decir, un límite mínimo sobre los resultados agregados), basado en los métodos estándar, cuyo calibrado final estará sujeto a la aprobación del GHOS.

  • Es probable que este paquete de medidas vaya acompañado de un dilatado periodo de implementación y transición, para que los bancos puedan pasar al nuevo marco de manera ordenada y asequible.

Quisiera compartir unas reflexiones sobre el impacto de estas reformas, concretamente (i) su objetivo de reducir la excesiva variabilidad de los activos ponderados por riesgo (RWA), (ii) sin «incrementar significativamente los requerimientos de capital en general», que va camino de convertirse en la frase reguladora del año.

  • Estoy convencido de que los cambios que ha acordado el Comité van en la dirección correcta, pero hay que dejar claro que, para reducir la variabilidad indebida en los RWA, es necesario modificar los requerimientos de capital. Esto significa que los requerimientos de capital pueden reducirse para algunos bancos e incrementarse para otros. A nivel global agregado, el impacto no es significativo, pero sí que puede serlo para algunos bancos.

  • También querría aclarar a qué me refiero con «impacto». El Comité ha considerado el impacto que pueden tener sus propuestas sobre los requerimientos mínimos de capital y también sobre los coeficientes de capital de los propios bancos. En cuanto a lo primero, preveo que los déficits de capital agregados con relación a los requerimientos mínimos sean pequeños y estén relativamente concentrados. En cuanto al impacto sobre los coeficientes de capital, el impacto variará más entre bancos y jurisdicciones. El efecto neto de estos cambios será que los coeficientes de capital basados en riesgo declarados serán mucho más robustos y comparables entre bancos.

  • Para aquellos ustedes que esperaban conocer más detalles de las deliberaciones del Comité en los últimos dos días, recuerden lo que dije antes sobre la comunicación del Comité. Aprovechando que estamos en Chile, citaré al brillante Pablo Neruda, poeta, político y premio Nobel chileno, cuando afirmaba que «la palabra es un ala del silencio».

  • Permítanme concluir con un  mensaje muy sencillo: Ha llegado la hora de concluir el trabajo, de seguir adelante y centrarse más en la supervisión y en la implementación. El Comité continuará desarrollando normas según sean necesarias, pero ha llegado el momento de poner punto y final a Basilea III.

Muchas gracias. Les deseo una agradable y productiva conferencia.